編者按：

　　為深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和習近平總書記視察山東重要講話精神，聚焦我省“省會城市群經濟圈”和“西部經濟隆起帶”區域協調發展戰略，“聚焦‘一圈一帶’——第十屆中國網絡媒體山東行”大型采訪活動將于10月27日至11月1日舉行。即日起，大眾網推出“‘一圈一帶’看山東”系列評論，解析“一圈一帶”戰略規劃實施，解讀區域戰略發展帶來的民生福祉。

　　“‘一圈一帶’看山東”系列敢當時評之三十一

　　富民強縣，金融先行

　　徐加明（中共山東省委黨校）

　　《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》明確指出，要繼續“壯大縣域經濟，促進農民轉移就業，增加工資性收入”，這為“十二五”時期發展壯大縣域經濟指明了方向。新的歷史時期，發展縣域經濟，不僅是建設全面小康社會的基本載體，也是民生建設的強大動力，縣域經濟的本質就是民生經濟。縣域金融主要是農村金融，是為縣域范圍內“大農村”服務的金融。農村金融是區別于城市金融的區域金融范疇，主要是指一個縣地區范圍內的金融，它與縣域經濟大體相對應。因此，農村金融不僅僅是指為農民服務的金融。縣域現代金融服務體系是構成金融服務各要素的有機整體，它包括金融服務機構、金融產品、金融服務市場、金融服務手段等。縣域現代金融服務對象是縣域經濟，主要服務于農業和農村經濟以及縣域的工業化、城鎮化和現代化。

　　一、服務民生，縣域金融及縣域金融服務需求的新變化

　　富民強縣，關注民生，維護民利，是實現科學發展的基本要求和重要保證，更是廣大人民群眾的共同愿望和迫切需要。縣域經濟就是民生經濟，就是讓老百姓能就業、有收入、保障生存和發展的經濟。近些年由于金融機構體制改革、商業銀行貸款審批權限上收、信用環境不佳、金融機構信貸投入減少等原因，導致金融支持縣域經濟乏力，這在一定程度上制約了縣域經濟增長。縣域金融作為我國金融體系的重要組成部分，其變革隨整個金融制度的變化而變遷。改革開放以后，我國農村經歷了一場深刻的、以政府為主導的強制性制度變遷，農村經濟主體由過去單一的生產隊變為承包戶、專業戶和各種經濟聯合體；農村產業結構也由過去單一的農業經濟變為以農業為基礎、農林牧副漁全面發展、農工貿綜合經營的格局；特別是鄉鎮企業迅速發展，成為農村經濟發展的重要支柱，農村經濟商品化和貨幣化程度大大提高。隨著農村經濟貨幣化程度不斷提高，在整個金融體制改革的推動下，農村金融體制改革全面展開。隨著農村經濟改革不斷深化，縣域經濟發展呈現出貨幣化、市場化、產業化和城鎮化趨勢，對農村金融服務需求產生極為深刻的影響。

　　(一)農村經濟貨幣化對農村金融服務需求變化的影響

　　經濟貨幣化是指一國國民經濟中全部商品和勞務的交換以及包括投入和分配在內的整個生產過程通過貨幣來進行的比重以及這個比重變化趨勢。改革開放以來，我國經濟貨幣化水平有了極大提高。而農村經濟貨幣化的發展趨勢更為明顯。改革開放以前，農村經濟實行計劃經濟，實物分配占比較大，人均收入甚少，這時，貨幣化水平相當低。隨著農村家庭聯產承包責任制的推廣，農民家庭不僅是消費單位，更是生產單位，農業生產資料購買和農產品的出售都需要通過貨幣來進行；農民收入、儲蓄和投資大大增長。

　　(二)農村經濟市場化對農村金融服務需求變化的影響

　　農村經濟市場化是指市場在農村商品生產發展過程中不斷深化的趨勢，表現為市場范圍不斷拓寬、交換規模不斷擴大、市場結構不斷細化、市場機制在引導商品交換和生產及資源配置中的作用不斷增強等。改革開放以來，我國農村經濟市場化有了長足發展。農村經濟市場化水平的提高，對農村金融服務提出了新的要求：一是在資金供給規模上，要求有數量較大，甚至期限較長的資金供給，以滿足專業市場發展對資金需求。二是在金融專業化服務上，要求有與農村經濟市場細化相適應的金融市場和金融服務方式，這就要求金融服務方式不僅專業化而且多樣化。三是要求金融服務效率和金融服務水平不斷提高。四是需要有更為豐富的金融創新產品，如土地期權、土地抵押證券等。總之，隨著農村經濟市場化的發展對農村金融服務品種、方式和水平層次上都有較大提高。

　　(三)農業經營產業化對農村金融服務需求變化的影響

　　農村經濟的貨幣化、市場化與農業經營產業化是相互聯系、相互促進的。農業經營產業化是我國農業結構調整過程中出現的一種新的經營方式，是近年來我國農業經濟發展中的一個特點和亮點。這些組織在增加農民收入、提高農業勞動生產率方面發揮了積極的作用，同時對農村金融服務需求也產生廣泛而深刻的影響。農業產業化經營過程就是對資金和金融服務需求的時效性要求不斷增強的過程。如在農副產品收購的資金需求上其時效性要求就特別明顯，許多龍頭企業對農產品收購資金的需求具有季節性強、一次性需求量大的特點，需要銀行等金融機構貸款支持。

　　(四)農村城鎮化對農村金融服務需求變化的影響

　　農村城鎮化、農民市民化，是我國農村社會發展的根本方向，也是壯大和發展縣域經濟的根本目標。只有農村城鎮化、農民市民化，才能真正實現全面小康，真正實現現代化。農村城鎮化及其農民市民化，對農村金融服務的需求變化至少有以下三個方面：第一，資金需求的數量巨大，期限較長。第二，金融機構種類要齊全，金融業務要多樣化。第三，要求金融服務手段、設備現代化，以提高服務效率和服務水平，如對信用卡、自動取款機、電話銀行、網上交易等現代金融服務品種的需求日益提高，以與市民化了的農民收入、消費水平相適應。

　　二、現階段金融支持縣域經濟發展面臨的困難

　　縣域經濟目前已進入轉型升級、重點突破、整體提升的關鍵階段。富民強縣，改善民生，一些新的瓶頸問題正日益凸顯，比如建設用地指標缺口大、新農村基礎設施建設資金匱乏、中小企業融資難、欠發達縣內生發展動力不足等，大都和金融服務滯后有關系。從總體上看，近幾年農村金融對縣域經濟的信貸支持力度不但沒有加強，反而有所下降。現行農村金融服務體系至少存在以下幾方面困難。

　　(一)農村資金大量外流，資金需求缺口不斷擴大

　　對農村經濟發展供給資金是農村金融服務最直接、最具體也是最重要的內容，然而現實情況是資金供給嚴重不足。一方面，農村市場資金通過郵政儲蓄、國有商業銀行和農村信用社等渠道流向城市，使資金本身就短缺的農村經濟發展雪上加霜。國有商業銀行的發展戰略向大中城市轉移，縣及縣以下機構大幅減少，保留下來的縣及縣以下機構網點通過資金上存，實際上已成為上級行的“儲蓄所”，國有商業銀行也是農村資金流向城市的一條渠道。此外，農村信用社也沒有把資金全部投放到農村。全國農村信用社存大于貸，存差占當年存款總額的比重高，其中相當部分也流向了城市。另一方面，在縣域農村經濟的貸款市場上，商業金融機構和政策性金融機構的貸款投放明顯減少，合作金融機構的貸款投放雖有增加，但后繼乏力。

　　(二)農村金融組織資源供給不足，農村金融機構體系不健全

　　目前我國提供農村金融服務的機構包括正規性金融組織和非正規性金融組織。正規性金融組織主要有農村信用社、農業銀行、農業發展銀行和農村郵政儲蓄等，此外，國有商業銀行和中國人民保險公司也向農村提供少量的金融服務。非正規性金融組織主要指民間借貸，多為私人之間的借貸，也有地下錢莊等形式。但是，這些機構向農村提供資金的能力及程度有限，整個農村金融機構體系不健全。目前我國縣域農村金融組織體系不健全，無論是從正規性金融組織與非正規性組織角度來看，還是從政策性金融組織、商業性金融組織和合作性金融組織來看，抑或從銀行機構、證券機構、保險機構、信托機構及其他非銀行金融機構角度來看，都“殘缺不全”，對農業、農村經濟的發展具有相當大的負面影響。

　　(三)縣域金融機構產品單一，金融機構服務功能弱化

　　目前，在城市中金融產品是層出不窮，日益創新，而在廣大的農村，金融產品單一，大部分鄉鎮金融產品只限于存款、取款和貸款與一般的匯兌上。交易通常以現金方式進行，城市中普遍使用的信用卡在農村仍是新鮮事。由于農村金融服務機構體系不健全，現代金融服務品種和業務種類較少。

　　(四)農村金融服務手段落后，金融服務效率不高

　　農村金融機構以農村信用社為主。而信用社的現代金融設施配備不夠，相當部分信用社還多是手工操作，使用電子計算機的也不多，并且電子計算機尚未聯網，自動取款機等先進金融服務設施缺少。加之，信用社員工現代金融業務素質不夠高，從而使整個農村金融服務效率低下。從體制上來看，不少地方只有農村信用社一家金融機構，形成市場壟斷，缺乏競爭，“破產失靈”，使得這些信用社缺乏提高效率的內在動力和外在壓力。此外，農村金融市場結構單一，只有信貸市場，股票、債券市場，產權交易市場等都未建立，金融市場城鄉分割相當嚴重，這也影響了金融服務效率的提高。

　　（五）縣域內金融市場發育乏力，金融運行的外部環境不理想

　　首先，縣域經濟中大多是處于發育成長期的中小企業，資金需求旺盛，但由于存在諸多問題，無法滿足銀行貸款的基本條件，突出表現在：信用等級低、法人治理結構不健全、經營管理不規范、市場競爭能力弱，信貸投入的風險較大。其次，對銀行利益保護不夠。一方面，大量中小企業破產倒閉造成信貸資產損失；另一方面，企業改制不規范，逃廢金融債務的現象還比較突出。第三，擔保機構缺失。大部分中小企業申請貸款不能提供足值、有效的抵押，必須有專門的機構來提供擔保。而在很多縣域地區，擔保機構還沒有建立起來。縣域金融運行外部環境存在的問題，客觀上影響了金融機構信貸投入的信心。

　　三、富民強縣，金融支持縣域經濟發展的對策建議

　　統籌城鄉發展，實現“鳳凰涅盤、騰籠換鳥”，保障改善民生，重點和難點都在縣域。解決金融支持縣域經濟發展的問題，需要認真研究縣域經濟領域中融資需求和信貸供給兩方面的情況，探索建立健全我國縣域金融體系和融資機制的途徑，富民強縣，改善民生。

　　(一)構建適應縣域經濟發展需要的金融組織體系

　　一是建立支持縣域經濟發展的政策性金融機構。根據世界各國的經驗和我國的實際，支持縣域經濟尤其是中小企業的發展，單純依靠商業性金融是不夠的，需要建立以支持縣域中小企業為重點的政策性金融機構，真正形成國家金融機構支持農村經濟發展的局面。二是縣域金融體系的重構中，應當重視對現有農村信用社體系進行改造。農村信用社是農村金融的主力軍和聯系廣大農民的金融紐帶，因此，農村信用社問題，不僅是一個單純的金融問題，而且是事關農業、農村、農民和國民經濟全局的問題。解決“三農”問題，增強支農力度，促進縣域經濟發展，就迫切要求對農村信用社和農村金融體系進行重大改革。三是加大新型農村金融機構培育力度。要積極適應“三農”發展新變化，與時俱進，順勢而為，在繼續深化現有農村金融機構改革的基礎上，按照“三農”發展新需求，大力培育適合“三農”特點的新型農村金融機構，著力滿足不同層次的農村金融需求。四是規范民間融資。對現實存在的民間金融，要重視其在現階段對縣域金融體系的重要補充作用，盡快建立健全與民間融資相關的法律法規，為民間金融活動提供必要的法律制度環境，引導民間融資由“地下”走向公開，走上合法經營之路，趨利避害，促進其健康規范發展。

　　（二）建立和完善適應縣域經濟發展的商業銀行業信貸服務機制，阻止縣域資金外流。改進和加強金融對縣域經濟的支持，必須建立與縣域經濟發展相適應的信貸服務機制。農村經濟發展“失血”，中央政府或地方政府應從支持城鄉統籌發展的角度出發，制定相關的法律、法規。要求商業銀行在縣域內所設立的分支機構的存貸比不得低于一定的比例，否則要給予其業務發展以一定的限制；同時對積極支持當地經濟發展的商業銀行要給予政策優惠，引導其加大支持地方經濟發展力度。

　　(三)積極開發適合農村金融的服務產品，創新適應縣域經濟融資要求的金融產品體系。金融機構應認真考慮到農村經濟發展水平的不平衡性與差異性，應根據不同的發展狀況提供相應的金融服務產品。目前，縣域各類金融機構往往只擁有類同的、最基本的貸款金融工具，缺乏金融創新，并且其涵蓋面不足，難以滿足各種農村市場的需求。金融機構應充分考慮到農村經濟發展水平的差異性，采取差別化的信貸措施，根據其“急、頻、小”的貸款要求，積極開發新產品，形成特色化服務、差別化服務、多樣化服務。

　　(四)營造縣域經濟發展的良好環境，培育金融市場發展。一是依法保護金融機構的權益。規范企業改制，維護金融債權，倡導誠實守信，為金融機構增加信貸投入提供良好的外部環境。二是規范中小企業會計財務制度，并把中小企業和個體工商戶納入正在建設中的征信系統，為金融機構在縣域開展貸款業務創造條件。三是加快建立中小企業貸款擔保體系，彌補中小企業自身信用不足，合理分擔金融機構貸款風險。四是制定鼓勵金融機構支持縣域經濟發展的優惠政策，政府對支農、扶貧、開發性貸款采取財政貼息等優惠、扶持政策的制度化或法制化建設，也是在建立健全新的縣域金融體系過程中必須認真研究和解決的問題。加快農業保險與農民貸款擔保機構的組建推廣，為農民提供風險化解服務。按政策性保險的思路來組建對農業實施保護的農業保險體系。同時，制定政策、法規，給予稅賦優惠，鼓勵商業性保險公司下鄉，為農民提供服務。農村信貸擔保公司可以縣為單位，也可以鄉為單位，政府出一定比例資金，農戶也繳納一點股金，為農民提供貸款擔保，以解決農民貸款需求與金融機構資金安全之間的矛盾。（作者系中共山東省委黨校經濟學部教授）