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編者的話
一個(gè)時(shí)期以來，黨中央和國務(wù)院十分重視“三農(nóng)”問題，從費(fèi)改
稅的試點(diǎn)與實(shí)施，到取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、減免農(nóng)業(yè)稅，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展
和農(nóng)民收入增加提供了良好的環(huán)境和條件。但與此同時(shí)，也給縣鄉(xiāng)財(cái)
政帶來了困難和壓力，而且一些研究者認(rèn)為，這個(gè)問題不能得到有效
解決，會(huì)在一些重要的關(guān)節(jié)點(diǎn)上影響農(nóng)村稅費(fèi)改革的進(jìn)程，這就必然
地把縣鄉(xiāng)財(cái)政改革推到了前臺(tái)。在此，發(fā)表此文，以作探討。
推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，意義重大。但同時(shí)我們也應(yīng)看到，稅費(fèi)改革
給我國縣鄉(xiāng)財(cái)政帶來了諸多的困難和較大的壓力，主要表現(xiàn)在以下幾
個(gè)方面。
一是稅費(fèi)改革減少了財(cái)政收入。取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌等面向農(nóng)民征收的行
政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，取消農(nóng)村教育集資等涉及農(nóng)民的政府性
集資，取消屠宰稅，調(diào)整特產(chǎn)稅政策，這些都會(huì)造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的大幅
減少，進(jìn)而影響到縣級(jí)財(cái)政。
二是縣鄉(xiāng)財(cái)政支出剛性依然很大。目前我國有4500多萬行政官員
和公共事業(yè)單位人員要靠國家財(cái)政供養(yǎng)，雖然通過配套的機(jī)構(gòu)改革，
可精簡一批財(cái)政供養(yǎng)人員，但大部分轉(zhuǎn)崗分流人員一段時(shí)間內(nèi)還要靠
財(cái)政供養(yǎng)。村組干部工資、五保戶供養(yǎng)、農(nóng)村中小學(xué)房屋維修等原來
由“三提”“五統(tǒng)”解決的支出項(xiàng)目，今后將全部納入財(cái)政供給范圍，
因而短期內(nèi)財(cái)政實(shí)際支出不但不會(huì)減少，甚至有可能增加。
三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)難以消化。由于當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的剛性增加
和國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不夠的雙重影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)短期內(nèi)難以消化。
上述狀況得不到有效解決，必然會(huì)在一些重要的關(guān)節(jié)點(diǎn)上影響農(nóng)
村稅費(fèi)改革的進(jìn)程，以致可以這樣說，縣鄉(xiāng)財(cái)政改革是農(nóng)村稅費(fèi)改革
成功與否的關(guān)鍵。
推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政改革，筆者以為，應(yīng)從以下方面發(fā)力。
根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)原則，重新定位縣鄉(xiāng)財(cái)政職能。加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政改革，
首先應(yīng)正確、合理地確定縣鄉(xiāng)財(cái)政的職能。對(duì)縣鄉(xiāng)政府來說，財(cái)政的
主要職能，一是確保維持性公共支出，保證黨政機(jī)關(guān)、部分事業(yè)單位
發(fā)展的直接消費(fèi)支出；二是確保轉(zhuǎn)移性公共支出，主要包括社會(huì)保障、
社會(huì)安全支出；三是對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施如通訊、能源、交通、水電、煤
氣、環(huán)保等方面的建設(shè)，要改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期由財(cái)政統(tǒng)支統(tǒng)包的思路，
財(cái)政只提供必要的引導(dǎo)資金、參股資金，大量資金通過招商引資、股
份制、股份合作制、代理制等途徑籌集；四是按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相一致
的原則辦教育，基礎(chǔ)義務(wù)教育應(yīng)由中央財(cái)政統(tǒng)支；非基礎(chǔ)義務(wù)教育、
民辦教育實(shí)行產(chǎn)業(yè)化，廣泛利用社會(huì)資源辦教育。
根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致的原則，構(gòu)建新型財(cái)政體制。我國財(cái)稅體
制改革雖然已經(jīng)開始，但財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的矛盾依然突出。如農(nóng)村
的九年義務(wù)教育，應(yīng)由中央和地方各級(jí)政府共同承擔(dān)，但事實(shí)上主要
是由縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府來承擔(dān)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開支的70％～80％用于農(nóng)村教師
的開支。1994年分稅制改革時(shí)，只涉及到在中央與省之間的事權(quán)和財(cái)
權(quán)劃分，而沒有進(jìn)行省以下的分稅制改革，這就導(dǎo)致了省以下政府沒
有相應(yīng)的主體稅種，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政，承擔(dān)了相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村公共
品的供給任務(wù)，但卻沒有足夠的資金作保障。
加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，確保精簡人員、節(jié)省開支。縣鄉(xiāng)財(cái)政吃緊，
很大程度上源自于政府機(jī)構(gòu)，干部隊(duì)伍龐大。解決這個(gè)問題，必須下
大決心、下大力氣精簡機(jī)構(gòu)，分流人員，確保機(jī)構(gòu)的設(shè)置科學(xué)和工作
的高效率，同時(shí)有利于農(nóng)民對(duì)政府官員的施政行為進(jìn)行有效監(jiān)督和制
約。
各級(jí)財(cái)政構(gòu)建各自的主體稅種，財(cái)力分配向基層財(cái)政傾斜。首先，
按稅種性質(zhì)劃分收入歸屬，確立各級(jí)地方政府各自的主體稅種，改變
財(cái)力分配上存在的“層層集中”，財(cái)力分配向基層財(cái)政傾斜。其次，
大力加強(qiáng)營業(yè)稅、財(cái)產(chǎn)稅等地方稅體系建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)地方財(cái)力總規(guī)
模，以此進(jìn)一步緩解基層財(cái)力的困境。
調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，培育縣鄉(xiāng)財(cái)源。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，做大縣
鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入這塊“蛋糕”，是縣鄉(xiāng)財(cái)政走出困境的根本出路。
因此，中央和省級(jí)財(cái)政及金融部門，也應(yīng)從解決三農(nóng)問題、促進(jìn)全面
小康建設(shè)的高度，加強(qiáng)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的財(cái)政、金融支持，促進(jìn)其可持續(xù)
發(fā)展。
完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支持。完善轉(zhuǎn)移支
付制度需要重點(diǎn)做好兩項(xiàng)工作：一是除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，建議適當(dāng)增
加按因素法確定的一般性轉(zhuǎn)移支付資金的數(shù)量和比重，借此加大對(duì)欠
發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支持，以適度彌補(bǔ)以欠發(fā)達(dá)地區(qū)為主體的縣鄉(xiāng)財(cái)政的
收支缺口。二是審慎評(píng)估各項(xiàng)新政策對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的影響，配套實(shí)施部
分轉(zhuǎn)移支付措施。結(jié)合取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、減免農(nóng)業(yè)稅等新政策的出臺(tái)，
實(shí)施配套性的部分或全額轉(zhuǎn)移支付措施，避免因此導(dǎo)致的財(cái)政支出增
加超出縣鄉(xiāng)政府的承受能力。
改進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理制度，努力化解債務(wù)包袱。為進(jìn)一步加強(qiáng)縣鄉(xiāng)
財(cái)政管理，必須建立健全一系列配套制度，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算體制改
革。一是加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算編制，提高預(yù)算編制水平。二是深化縣鄉(xiāng)
財(cái)政管理改革，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算約束。三是樹立審慎理
財(cái)原則，努力化解縣鄉(xiāng)債務(wù)。一方面，要嚴(yán)格防止新增債務(wù)，另一方
面，以拍賣、租賃等方式盤活資產(chǎn)、資源；通過債權(quán)債務(wù)置換、鄉(xiāng)鎮(zhèn)
企業(yè)的改組轉(zhuǎn)制、破產(chǎn)、資產(chǎn)重組，消化部分縣鄉(xiāng)債務(wù)。四是規(guī)范政
府集中采購等制度。從根本上規(guī)范政府收支行為，減少資金運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，
從機(jī)制上保證財(cái)政資金使用的有效和安全，確保農(nóng)村稅費(fèi)改革后縣鄉(xiāng)
財(cái)政健康發(fā)展。
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